Krajowa Rada Ratowników Medycznych uchwaliła regulamin, który miał określać zasady przyznawania prawa wykonywania zawodu. Problem w tym, że jeden z jego kluczowych zapisów pozostawał w sprzeczności z Kodeksem postępowania administracyjnego i mógł prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowań wobec ratowników medycznych. Po złożeniu przeze mnie wniosku Komisja Rewizyjna przyznała, że regulamin w tym zakresie wymaga zmiany. Ta sprawa rodzi jednak znacznie szersze pytania o jakość stanowionego prawa i kompetencje osób odpowiedzialnych za jego tworzenie.
Jednym z podstawowych obowiązków samorządu zawodowego jest działanie zgodnie z obowiązującym prawej i w jego granicach. Zasada ta ma szczególne znaczenie, ponieważ to właśnie samorząd tworzy regulaminy określające sposób funkcjonowania ratownika medycznego w polskim systemie ochrony zdrowia. Szczególnie bulwersujący jest fakt, że „Regulamin przyznawania prawa wykonywania zawodu ratownika medycznego oraz wpisu do rejestru ratowników medycznych” z jednej strony w paragrafie 1 deklaruje pełną zgodność z przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego, z drugiej następujące po nim regulacje są rażąco niezgodne z przepisami wspomnianego kodeksu.
Chodzi dokładnie o możliwość zawieszenia postępowania w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu na czas potwierdzenia autentyczności dyplomu u jego wystawcy. Krajowa Izba Ratowników Medycznych (KIRM) umieszczając taki zapis w regulaminie usiłowała pozbyć się odpowiedzialności za przewlekłość prowadzonego postępowania. Innymi słowy po złożeniu wniosku o wydanie Prawa Wykonywania Zawodu (PWZ) mogłeś Ratowniku Medyczny czekać miesiącami na jego przyznanie, a izba w tym czasie nie ponosiła jakiejkolwiek odpowiedzialności tłumacząc się „No my postępowanie zawiesiliśmy, bo czekamy na odpowiedź z uczelni, czy dyplom jest prawdziwy”. Dziś może nie stanowić to większego problemu, ale za kilka lat, gdy posiadanie numeru PWZ będzie warunkiem do podjęcia pracy w zawodzie może utrudnić to utrudnić to rozpoczęcie pracy.
Zastanawia mnie, czy umieszczenie przepisu na temat zawieszenia postępowania było zwykłym przeoczeniem? Przecież osoba kierująca pracami Krajowej Rady Ratowników Medycznych posiada ukończone studia podyplomowe z zakresu prawa medycznego, a sama KIRM korzysta ze wsparcia profesjonalnych prawników. W takich okolicznościach trudno uznać, że wadliwe rozwiązanie było zwykłym przeoczeniem redakcyjnym. Zatem może to było celowe działanie?
W maju skierowałem do Komisji Rewizyjnej Krajowej wniosek o zbadanie zgodności z prawem „Regulaminu przyznawania prawa wykonywania […]”. Komisja Rewizyjna uznała zarzut dotyczący niedopuszczalności zawieszenia postępowania za zasady i zapowiedziała zmianę regulaminu.
Zawieszenie, którego nie przewiduje ustawa
Kodeks postępowania administracyjnego bardzo precyzyjnie określa sytuacje, w których organ może zawiesić prowadzone postępowanie. Katalog tych przesłanek jest zamknięty. Oznacza to, że organ administracji nie może samodzielnie tworzyć nowych podstaw zawieszenia tylko dlatego, że uzna je za wygodne organizacyjnie.
Tymczasem regulamin KRRM zakładał, że samo oczekiwanie na potwierdzenie autentyczności dokumentów przez uczelnię lub inny podmiot stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Problem polega na tym, że taka czynność jest zwykłym elementem postępowania wyjaśniającego. To organ prowadzący sprawę powinien sprawnie przeprowadzić weryfikację dokumentów, a nie przenosić skutki własnych czynności organizacyjnych na wnioskodawcę.
Komisja Rewizyjna w odpowiedzi na mój wniosek potwierdziła właśnie taki sposób interpretacji. Wprost wskazała, że weryfikacja dokumentów nie powinna być opisywana jako podstawa automatycznego zawieszenia postępowania ani jako generalna przesłanka niewliczania okresu oczekiwania do terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie podkreślono, że w razie wydłużenia postępowania właściwym rozwiązaniem pozostaje stosowanie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego dotyczących przedłużania terminów, a nie tworzenie własnych mechanizmów zawieszenia postępowania. Jest to niezwykle istotne stanowisko, ponieważ potwierdza, że moje zastrzeżenia miały charakter merytoryczny, a nie wyłącznie polemiczny.
Dlaczego ten zapis był tak niebezpieczny?
Na pierwszy rzut oka mogło się wydawać, że chodzi jedynie o techniczne sformułowanie zawarte w regulaminie. W rzeczywistości konsekwencje mogły być znacznie poważniejsze.
Prawo wykonywania zawodu będzie niebawem warunkiem rozpoczęcia pracy przez ratownika medycznego. Dopóki uchwała nie zostanie wydana, kandydat nie będzie mógł legalnie wykonywać zawodu. Każdy dzień opóźnienia oznacza więc realne konsekwencje finansowe i zawodowe.
Gdyby przyjąć logikę pierwotnego regulaminu, KIRM mógł praktycznie bez ograniczeń wydłużać postępowanie, powołując się na oczekiwanie na odpowiedź uczelni lub innej instytucji. W praktyce oznaczałoby to, że ustawowe terminy przestałyby pełnić swoją podstawową funkcję, czyli ochronę obywatela – Ratownika Medycznego – przed przewlekłością działania administracji.
Co szczególnie istotne, Ratownik Medyczny nie miał żadnego wpływu na tempo udzielania odpowiedzi przez uczelnię ani na organizację pracy organu. Mimo to właśnie on ponosiłby wszystkie negatywne konsekwencje przedłużającej się procedury.
Skarga do sądu mogła być całkowicie uzasadniona
Gdy organ administracji prowadzi postępowanie przewlekle lub pozostaje bezczynny, obywatel nie jest pozbawiony ochrony prawnej. Po wykorzystaniu środków przewidzianych w KPA może skierować sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (KIRM doskonale o tym wie – jesteśmy w WSA z drugą sprawą dotyczącą udostępnienia informacji publicznej w sprawie procesu ustalania budżetu).
Sąd może nie tylko zobowiązać organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie. Może również stwierdzić, że doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. W określonych sytuacjach możliwe jest także wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie stronie rekompensaty pieniężnej za przewlekłe prowadzenie postępowania.
Oznacza to, że wadliwy zapis regulaminu nie był wyłącznie problemem teoretycznym. Mógł stać się źródłem licznych sporów sądowych, których można było uniknąć już na etapie przygotowywania regulaminu.
To mogły być również realne straty finansowe
Jeszcze dalej idą skutki wynikające z prawa cywilnego. Jeżeli sąd administracyjny stwierdziłby przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, ratownik medyczny mógłby dochodzić odszkodowania za poniesioną szkodę. W praktyce mogłoby to oznaczać roszczenia dotyczące utraconych zarobków wynikających z niemożności podjęcia pracy z powodu przedłużającego się postępowania.
Nie jest to scenariusz abstrakcyjny. Dla osoby kończącej studia lub wracającej do wykonywania zawodu każdy miesiąc oczekiwania na prawo wykonywania zawodu może oznaczać utratę kilku lub nawet kilkunastu tysięcy złotych wynagrodzenia.
Straty poniósłby również sam samorząd
Paradoksalnie skutki wadliwego regulaminu mogły uderzyć również w samą Krajową Izbę Ratowników Medycznych. Po pierwsze mogły pojawić się koszty postępowań sądowych, grzywny oraz ewentualne odszkodowania.
Po drugie pojawiłoby się ryzyko odpowiedzialności osób prowadzących postępowania, jeżeli przewlekłość wynikałaby z nieprzestrzegania obowiązujących przepisów.
Po trzecie, i być może najważniejsze, ucierpiałoby zaufanie do samorządu zawodowego. Trudno oczekiwać, aby środowisko ratowników z pełnym przekonaniem ufało organowi, który sam nie przestrzega podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Czy wszystkie dotychczasowe uchwały są zagrożone?
Nie. Komisja Rewizyjna słusznie zwróciła uwagę, że samo wadliwe brzmienie regulaminu nie powoduje automatycznego podważenia wszystkich wydanych uchwał ani dokonanych wpisów do rejestru. Nadal korzystają one z domniemania legalności i mogą zostać wzruszone wyłącznie w trybach przewidzianych przez przepisy prawa.
Nie zmienia to jednak faktu, że w indywidualnych sprawach wadliwe prowadzenie postępowania mogłoby stać się argumentem w postępowaniu odwoławczym lub przed sądem administracyjnym.
Ta sprawa mówi znacznie więcej niż tylko o jednym wadliwym przepisie
Można oczywiście uznać, że był to pojedynczy błąd. Problem polega jednak na tym, że nie dotyczył on przecinka ani niefortunnego sformułowania. Dotyczył jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czyli terminowego załatwiania spraw i przesłanek zawieszenia postępowania. Co więcej, wadliwy zapis znalazł się w regulaminie, który już na wstępie deklarował zgodność z Kodeksem postępowania administracyjnego.
Niepokój budzi również to, że regulamin został przygotowany przy wsparciu zaplecza prawnego samorządu, a mimo to zawierał rozwiązanie, które Komisja Rewizyjna uznała za wymagające zmiany. Trudno nie postawić pytania o jakość procesu legislacyjnego w Krajowej Radzie Ratowników Medycznych (KRRM) i kompetencje osób w niej zasiadających. Jeżeli tak istotna niezgodność z przepisami została przeoczona na etapie przygotowywania i uchwalania regulaminu, to rodzi się wątpliwość, czy mechanizmy kontroli jakości stanowionych wewnętrznych aktów prawnych funkcjonują w sposób właściwy. Nurtuje mnie pytanie, czy członkowie KRRM w ogóle czytają to, co podpisują?
Nie chodzi o poszukiwanie winnych ani o personalne rozliczenia. Chodzi o standardy. Ratownicy medyczni mają prawo oczekiwać, że organ reprezentujący całe środowisko będzie przygotowywał akty prawne z najwyższą starannością, szczególnie gdy dotyczą one prawa wykonywania zawodu. W tej sprawie ten standard nie został zachowany, a konieczność nowelizacji regulaminu jest tego najlepszym dowodem.
Pozostaje mieć nadzieję, że będzie to dla KRRM cenna lekcja. Pierwszy rok funkcjonowania samorządu pokazał bowiem, że dobre intencje nie zastąpią rzetelnej znajomości prawa, sprawnego procesu legislacyjnego oraz skutecznej kontroli merytorycznej przygotowywanych dokumentów.
Adam Stępka
Autor tego bloga. Specjalista public relations oraz ratownik medyczny. W swojej codziennej pracy nie tylko ratuje ludzkie życie, ale także wizerunek podmiotów medycznych.
